糧食是人類生存的基本要素，國際間普遍重視基本糧食的穩定供應，而訂定不同的法規來規範糧食產銷，如美國農場法(Farm Bill)授權其農業部拓展農產品之國內外市場、強化保育功能、創造當地和區域糧食系統的新商機及發展生物經濟。該法案對美國農場主，牧場主和種植者也提供了一個可靠的安全網，且也維持重要的農業研究，與確保所有美國人能獲得安全和有營養的食物。
我國為調節糧食供需，穩定糧食價格，提高糧食品質，維護生產者與消費者利益，而制定糧食管理法，其所稱糧食，指稻米、小麥、麵粉、含稻米量達百分五十以上之混合穀物，與經主管機關公告管理之雜糧及米食製品。該法所稱之糧食是界定在以穀類為主，其他雜糧及米食製品則須經公告才能規範，由於國人的飲食習慣已朝向多元化，基本糧食除穀類外亦擴及雜糧，因此本文所稱之糧食作物將包含穀類及雜糧，其中雜糧係包含薯類和子仁及油籽類。
近十年(2004-2013)來糧食作物的種植面積平均每年為31.8萬公頃(表5-1-1)，其中稻米為25.7萬公頃，雜糧為6.1萬公頃，糧食作物面積佔短期作物面積的61.42%，佔全部作物面積的43.94%，此顯示作物生產還是以糧食作物為主體。另就糧食自給率的來看，近十年來國人以熱量計算的綜合糧食自給率31.98% 表5-1-2)，其中屬於糧食作物的有穀類、薯類和子仁及油籽類，其自給率穀類是25.13%、薯類是23.90%、子仁及油籽類是3.70%，此顯示各類糧食作物的自給率均低於綜合糧食自給率，如將糧食作物合計，其所提供的自給率為18.65%，此顯示糧食作物自給率尚有提升的空間。因此，本文將從各項糧食作物的生產投入及其收益來檢視其發展潛力，並針對其潛力提出一些具體可行的因應對策。
糧食作物產業所牽涉到的個體包含生產者、中間運銷商和消費者，整個產業鏈運作之良窳將關係到全民健康，茲將產業鏈運作所遭遇的問題剖析如下：
1. 農藥用量呈逐年增加趨勢，致環境和產品安全之風險性提高
近十年來農藥用量略有下降，2004-2008年平均每年的用量為9,243公噸(表5-1-3)，若以作物種植面積換算，其每公頃之平均用量是12.45公斤，2009-2013之平均用量為8,744公噸，其每公頃之平均用量是12.40公斤，較前五年平均略為下降，但若僅以近三年來看，則從2011年的8,254公噸逐年增加到2013年的9,632公噸，三年間增加16.69%，每公頃之平均用量從11.72公斤增加為13.52公斤，增加15.36%，每公頃農藥用量增加會導致環境汙染和作物產品安全之風險性提高。
2. 雜糧作物呈現高度集中性但政策未予正視
近三(2011-2013)年來雜糧作物之平均種植面積為61,939公頃(表5-1-4)，佔糧食物平均面積314,772公頃的19.68%，但其種植面積卻非常集中，如飼料玉米嘉義縣和台南市合計的面積為6,559公頃，占飼料玉米總面積7,230公頃的90.72%，食用玉米雲林縣、嘉義縣和台南市合計的面積為7,985公頃，占食用玉米總面積11,389公頃的70.11%，甘藷雲林縣、彰化縣和台中市合計面積6,194公頃，佔甘藷總面積9,437公頃的65.64%，落花生雲林縣的面積有15,172公頃，佔落花生總面積20,470公頃的74.12%，高梁幾乎全部集中在金門縣，佔高梁總面積2,083公頃的99.42%，紅豆屏東縣和高雄市合計面積5,942公頃，佔紅豆總面積6,066公頃的97.96%，大豆台南市、高雄市、雲林縣和嘉義縣面積合計169公頃，佔大豆總面積202公頃的83.66%，各項雜糧作物均呈現高度的地區集中度。
如將各項雜糧作物面積合併來看，雲林縣的面積25,690公頃佔全部雜糧總面積61,939公頃的41.48%，嘉義縣面積6,728公頃佔10.86%，屏東縣6,179公頃佔9.98%，台南市5,620公頃佔9.07%，四個縣市合計佔71.39%，顯示高度集中性，但農政單位所推動的雜糧作物之研發與推廣，並未針對個別雜糧作物採取差別化的因地強化措施如發展適地適栽之新品種。
3. 稻米保價收購數量逐年上升，資源嚴重浪費
近三年梗稻和秈稻平均每年產量為稻穀1,563,878公噸(表5-1-5)，平均稻穀收購量為437,579公噸，平均收購比率為27.98%，平均收購金額107.7億元，但呈現逐年增加趨勢，至2013年已達119.3億元。
所收購之稻穀又無適當管道銷售，平均有41.71%撥作飼料米，並逐年上升，至2013年的比率達到55.78%，及收進來的稻穀有一半以上撥作飼料米，另稻米庫存量也逐年上升，至2013年已高達90.7萬公噸，資源嚴重浪費。
撥作飼料米目的是要取代玉米進口，但養豬頭數從2011年的6.27百萬頭逐年下降到2013年的5.80百萬頭(-7.50%)，同期間玉米進口量從4.21百萬公噸降為4.10百萬公噸(-2.61%)，而飼料米的撥售量卻從2011年的7.13萬公噸增加至2013年的16.85萬公噸(表5-1-6)，飼料米撥售量未減反增，增加1.36倍，是否外流轉為其他用途？也是一個值得探討的重要問題。
4. 稻作雖實施保價收購但其農家賺款仍低於雜糧作物
按照最近三(2011-2013)年糧食作物生產成本資料顯示，一期作稉稻平均每公頃的農家賺款為78,506元(表5-1-7)，秈稻是80,106元，稻作平均為79,306元，花生是133,639元，一期稻作的農家賺款約僅為花生的60%。二期作稉稻58,023元，秈稻35,548元，稻作平均為46,786元，花生是102,511元，二期稻作的農家賺款僅為花生的45.64%，第一期稻作之農家賺款比第二期高出67.8%。裡作馬鈴薯的農家賺款132,143元與花生甚為接近，裡作甘藷的農家賺款220,463元，為糧食作物中農家賺款之最高者，為一期稻作的2.8倍，二期稻作的4.7倍。稻作雖實施稻穀保價收購，但農家賺款仍低於雜糧作物。
5. 雜糧作物的種苗費用高，佔生產費用的15~20%之間
近三年來平均每公頃之種苗費，一期稻作平均為8,728元，佔生產費用的7.1%，一期花生為18,150元，佔生產費用的14.71%，比率為稻作的2.1倍。二期稻作平均為7,583元，佔生產費用的6.7%，二期花生為19,618元，佔生產費用的16.04%，為稻作的2.6倍。裡作甘藷19,525元，佔生產費用的14.67%，分別為一期稻作和二期稻作的2.2倍和2.6倍，裡作馬鈴薯為38,233元，佔生產費用的20.62%，分別為一期稻作和二期稻作的4.4倍和5.0倍。
6. 雜糧作物之機械化程度低人工費高於稻作，且大部分屬於自家工
近三年來平均每公頃之人工費，一期稻作平均為16,474元，佔生產費用的13.3%，一期花生為38,166元，佔生產費用的30.92%，比率為稻作的2.3倍。二期稻作平均為16,742元，佔生產費用的14.76%，二期花生為34,936元，佔生產費用的28.57%，為稻作的2.1倍。裡作甘藷63,352元，佔生產費用的47.60%，為一期稻作和二期稻作的3.8倍，裡作馬鈴薯為51,408元，佔生產費用的27.72%，為一期稻作和二期稻作的3.1倍。飼料玉米為15,346元雖比一、二期稻作低，但仍佔其生產費用的21.19%。顯示雜糧作物之人工費佔生產費的比率甚高，尤其是甘藷將近50%。
在雜糧作物自家工方面，一期作花生和二期作花生的自家工分別為34,547元和31,328元，各佔其人工費的90.52%和89.67%。飼料玉米的自家工為11,737元，佔人工費的76.50%。裡作甘藷的自家工為48,592元，佔人工費的76.70%。裡作馬鈴薯的自家工為30,498元，佔人工費的59.34%。此顯示雜糧作物的人工費雖高，但大部分均屬於自家工，此對農家勞動力的利用是有正面的效果。
作物生產中包工費是機械化程度的化身，包工費越高表示機械化代耕程度也越高，在雜糧作物中除了飼料玉米之包工費佔其生產費的比率為43.02%外，其餘雜糧之包工費佔生產費之比率均甚低，如花生之包工費用一期為32,428元，二期為32,579元，分別佔當期生產費用的26.27%和26.64%，裡作甘藷為22,666元，佔其生產費用的17.03%，裡作馬鈴薯為23,390元，佔其生產費用的12.61%。但稻米之包工費佔其生產費用的比率四成左右，相較之下雜糧作物的機械化程度尚有加強的空間。
糧食作物產業雖面臨上述各種問題，但仍為農作物的核心，其近三年平均每年所創造的產值為470.8億元，佔作物生產總值的21.33%，但因糧食作物的自給率甚低，且有逐年下降的趨勢，基於提供安全優質食材之考量，乃對糧食作物產業所面臨的問題提出下列各項對策：
1. 建立農民購買農藥和肥料的追蹤制度，確保生產環境和產品品質
按照農藥管理法第26條之規定，農藥販賣業者應取得執照後，始得營業。但對購買農藥之農民則無需登記，僅在第32條對販賣劇毒性成品農藥，農藥販賣業者才應備置簿冊，登記購買者姓名、住址、年齡、聯絡方式及購買數量，並保存三年。為落實農藥使用之追蹤，建議農藥管理法第32條應將“劇毒性”及“才”等字句刪除，則購買成品農藥均需登記，此對追蹤農藥流向與殘留應有正在肥料管理法第21條規定，肥料製造業者、輸入業者，應分別記錄各項肥料之製造或輸入、銷售及庫存數量。因此落實本條之規定即可掌握各項肥料之產銷現況，並追蹤個別農戶購買肥料種類、數量和金額，據此可以有效評估農戶合理施肥之成效和應改進方向。
2. 構建種苗產銷資訊之追蹤與查詢系統，強化生產者和消費者之連結
將育苗中心所培育的作物種類、品種、數量、時間、銷售對象和面積等資訊登記建檔，確實掌握各種作物的流向，並建立種苗網路追蹤和查詢系統，強化生產者和消費者之連結，將能有效調節產銷。
3. 降低合作農場設立門檻，建立有組織的生產機制
合作農場係以發展農業合作實行集體生產為宗旨，按照「設置合作農場辦法」第二條之規定：合作農場應具備三十公頃以上之耕地面積及新臺幣一百萬元以上之股金總額。此門檻一般農戶是難以籌組，如將30公頃調降為10公頃，必能有效籌組生產單位，改變農業勞動力結構和擴大農地規模，進行有秩序的生產活動，有利於糧食作物之產銷規畫。
4. 在雜糧重要產區設立雜糧研發中心，建構研發與產地結合之完整產業鏈
雜糧作物具高度集中性，因此應於重要產區成立專責之研發單位，從雜糧作物的育種、育苗、耕作技術、倉儲、運輸和市場行銷通路等進行永續性的探討，才能凸顯地區特色，提供安全優質的養生食材。
5. 逐步調整糧食作物生產，提升糧食自給率
減少稻作面積的有效措施是轉作雜糧，此將有助於糧食作物自給率的提高。一般雜糧除甘藷和花生外其餘之自給率均甚低，尤其是大豆僅為0.01%，在極端氣候的影響，乾旱發生的頻率必增，由於水稻每公頃的用水量幾乎是雜糧的兩倍以上(期作4647m3，二期作7906m3)，考慮自給率和灌溉用水，須逐步增加雜糧生產，玉米每期作每公頃的用水量是2300m3，高粱是1995m3，大豆是1602m3，花生是2119m3，甘藷是1800m3，在灌溉用水吃緊的情況下，轉作大豆和甘藷較為理想，且甘藷和大豆均是良好的養生食材，作物覆蓋性良好，可以減少水分蒸發，有助土壤水分保持。
糧食作物產業仍以稻米為最大宗，稻穀保價收購雖對稻農有保障，但在自由化和國際化的浪潮下，該制度確須改弦更張，許多學者對保價收購之調整，均強調採用直接給付，但其落實之難度甚高，如能透過合作農場進行有組織的生產機制調整，將小農轉型成微型農企業，以提升產銷議價能力，並建構種苗產銷資訊體系，強化生產者和消費者之連結，必能有效紓解稻作的生產壓力。
雜糧作物農家賺款雖高，但仍以人工生產為主，因此面積擴展不易，如能構建研發與產地結合之完整產業鏈的雜糧生產專區，並經由合作農場之運作，營造有利之雜糧生產環境，誘導休耕地轉作雜糧，應可突破雜糧產業之瓶頸，提升糧食自給率，開創之新局。
受到極端氣候之影響，未來糧食作物產業，所面臨的環境將更嚴峻，應從法規、耕作制度、生產技術和行銷等構面加以調整和改進，才能發揮綜效之加成效果，以確保農地不受污染，提供國人優質之安全食品，並有助於糧食作物自給率的提升。
[nop]表5-1-1、2004-2013年各項作物生產面積統計 單位：千公頃、%
資料來源：糧食供需年報，行政院農業委員會編印，2011-2013年。[/nop]
[nop]表5-1-2、2004-2013年近十年來各項糧食作物自給率 單位：%
資料來源：糧食供需年報，行政院農業委員會編印，2011-2013年。[/nop]
[nop]表5-1-3、2004-2013年作物生產每公頃農藥使用量
資料來源：農業統計年報，行政院農業委員會編印，2011-2013年。[/nop]
[nop]表5-1-4、2011-2013年近三年來各縣市糧食作物種植面積分布 單位：公頃
資料來源：農業統計年報，行政院農業委員會編印，2011-2013年。[/nop]
[nop]表5-1-5、2011-2014年稻米保價收購數量與金額
備註：1. 稻穀收購單價：計畫收購26元/公斤，輔導收購23元/公斤，餘糧收購21.6元/公斤。
2. 稻穀產量包含稉稻(蓬萊)、硬秈稻(在來)及軟秈稻(長秈)，不包含糯稻。
資料來源：1. 稻穀產量：農業統計年報，行政院農業委員會編印。
2. 收購量與金額：農委會政府資訊公開，農業特別收入基金年度決算。[/nop]
[nop]表5-1-6、2011-2014年公糧稻米銷售、玉米進口數量及養豬頭數
資料來源：1.同表5，農委會政府資訊公開，農業特別收入基金年度決算。
2.農業統計月報，行政院農業委員會編印。
3.農業統計年報，行政院農業委員會編印。
4.糧食供需年報，行政院農業委員會編印，2011-2013年。[/nop]
[nop]表5-1-7、2011-2013年主要糧食作物生產費用及農家賺款 單位：元/公頃
資料來源：農業統計年報，行政院農業委員會編印，2011-2013年。[/nop]
[nop]農業新政研討會(2015.04.25~26)
主辦單位：新境界文教基金會、台灣農業產學聯盟[/nop]
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