前言
近50年來，台灣由於社會經濟蓬勃發展與人口激增的關係，城市及鄉村的耕地漸漸變更為建地，導致農業往山上發展。因為大量山坡地違規超限濫墾進行農作，且未落實水土保持規定，導致台灣逢雨成災的窘境。每年颱風豪雨造成的經濟損失十分驚人，民國98年的莫拉克颱風造成公共設施直接受災損失共1,526億元，與民間損失合計，全部損失將近2,000億元，約佔GDP 1.6%。山地農業為人民生計所需，也可帶動山村的經濟發展與繁榮。然而，面對嚴峻的國土保安與國土的永續發展問題，國人必需認真思考尋求山地農業與國土安全的雙贏策略。
山地的定義
台灣地形複雜，地勢陡峻，平均高度為660公尺，平均坡度25%。台灣土地總面積3,602,042公頃，其中平原地區(標高在100公尺以下，且地形坡度在5％以下) 962,384公頃(佔總面積的26.17﹪)，山坡地(標高在100與1000公尺的間，或高度在100公尺以下，但地形坡度大於5％) 983,138公頃(佔27.29﹪)，高山地區(標高超過1000公尺)1,656,520公頃(45.99﹪)。因此，山地(山坡地和高山地區)占全台灣面積73.3%(葉茂生，1999)。水土保持法施行範圍的山坡地涵蓋山坡地保育利用條例施行範圍的山坡地及國有林班地、試驗用林地及保安林地，占全台灣面積的73.31%。(林俐玲，2004)。
台灣山地農業經營的型態
台灣的山坡地超限利用五萬多公頃，降限利用十六萬餘公頃(劉清榕，1979)。山地農業經營以種植農作物的百分比最高，其次農牧綜合經營。山地農業經營單位面積收入最高者為栽培蔬菜，其次特殊作物，果樹，以水稻及造林最低。農牧綜合經營者的平均單位面積淨收益比種植作物為高。現在重要的山地農業有高山茶、高冷蔬菜、溫帶水果、山葵、檳榔等等。近年來，休閒農業的蓬勃發展，也是山地農業經營的新型態，因為違規超限濫墾濫建的問題，引發許多負面的爭議。
[nop]台灣山坡地超限利用的情形
依照坡度、土壤有效深度、土壤沖蝕程度及母岩性質，可將山坡地可利用限度分為以下三類：[/nop]
[nop]1. 宜農牧地：坡度在 40% 以下的山坡地大多屬於宜農牧地，可提供農牧使用。
2. 宜林地：坡度在 40∼55%的山坡地都屬於宜林地，不可從事農牧使用，應維持天然林或是進行造林，以維護地表植生覆蓋。
3. 加強保育地：坡度超過55%的山坡地，土壤沖蝕嚴重、崩塌、地滑、或是脆弱母岩裸露的山坡地，都屬於國土保安用地，應加強保育處理，以避免災害發生。[/nop]
凡是在宜林地或加強保育地的山坡地上，從事農、漁、牧業的墾殖、經營或使用，都屬於超限利用。從民國72年至75年農林航空測量所調查統計的超限利用面積為58,330.78公頃;水土保持局於81年至88年全面清查山坡地超限利用情形，當時全台灣山坡地超限利用面積總計為34,619.02公頃，至93年10月13日止，台灣超限利用總面積為25,547.64公頃。截至102年12月止，尚列管的山坡地超限利用面積為10,355.11公頃(15,912筆)，整體面積改正率為70.1%(田秋堇提供)。
山地農業的優缺點
[nop]山地農業的優點如下：
1. 山坡地日夜溫差較大，所生產的作物品質較佳。
2. 提供生活與就業的空間與機會。
3. 帶動山地休閒農業，促進山村經濟發展。[/nop]
[nop]山地農業的缺點如下：
1. 破壞地表覆蓋，加速土壤沖蝕，降低土地生產力，衝擊生態環境。
2. 增加崩塌、地滑及土石流發生頻率，威脅人民生命財產安全。
3. 栽培農作物，施用農藥肥料，污染水源，破壞溪流生態環境。
4. 農耕導致嚴重土壤沖蝕，增加洪峰流量，淤積水庫，衍生水資源問題。
5. 破壞生物棲地環境，降低生物多樣性。[/nop]
混農林業(Agroforestry)
台灣光復初期，由於政府財政困難與管理人力不足，為綠化造林近50萬公頃的荒廢國有林地，乃自民國40年開始推行國有林租地造林政策。惟因社會經濟發展迅速轉變，租地造林衍生許多爭議和問題。濫墾及違規轉作的案件層出不窮，導致嚴重的山崩土石流。為解決林地轉作或超限利用的問題，混農林業也許是一個可提供經濟誘因，同時也可提高林農造林意願的選項。
國際混農林業研究會(International Council for Research in Agroforestry, ICRAF)成立於1978年，主要推動開發中國家的混農林業研究，期望達到紓緩糧食短缺、生產薪炭材、改善貧窮、永續經營農業、提供生態系服務、及減緩溫室氣體排放等目的。美國農部也於2010年，以林務署及自然資源保育署為主體，成立國家混農林業中心(National Agroforestry Center)推動混農林業，以協助農民提升生產力、改善生態環境、並增加收益(農委會林業試驗所資料)。
我國政府的山地經營政策相當明確，早期已針對土地重測調查，將山坡土地可利用限度分為宜農牧地、宜林地、及加強保育地，並規定宜農牧地依法放租放領，適當地區亦應推行混農林業。至於宜林地則應編為森林用地，由林務主管機關統一管理或監督，以確保國有森林用地的所有權。
混農林業的問題
[nop]1. 國有林租地造林人違規濫墾的問題
林務局於民國92年規定，違規墾殖的出租林地初期容許混農林經營，要求每公頃栽植規定樹種至少600株，方得換約。民國97年行政院核定「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」，重申以民國58年5月27日為準，之前發生墾殖事實者，如願意每公頃均勻補植600株造林木，經林管處檢查合格後，即可依民國89年頒布的「國有林事業區出租造林地管理要點」訂約續租。雖然林務局持續努力，但國有林濫墾及租地造林違約情事仍不間斷。[/nop]
林務局為解決出租造林地逾期未續約的問題，又於102年5月17日修正核定「出租造林地逾期未續約案件處理作業規範」，規定屬於安全無虞的租地，承租人於102年6月30日前切結，間植造林每公頃600株造林木，可換訂至104年12月31日的租約。換約後由當地林管處輔導承租人混植600株造林木，經檢測合格後可換約9年，原有果樹不必砍除。若列為「已致生水土危害」或「有水土危害之虞」的租地，則由林管處於102年4月30日前派員再次逐筆查對，承租人須於102年12月31日前全面完成造林，經檢測合格起換約9年。規定雖很明確，但成效仍不彰。
[nop]2. 山坡地林業用地超限利用的問題
民國90年10月行政院核定，國有財產局所經管的國有林地移由林務機關統籌管理，自94年元旦起開始移交林務局管轄，面積約有7萬餘公頃。102年7月國有財產署宣布，國有財產署經管並出租的國有林地，面積達2萬2,237公頃，其中違規種植果樹等的林地，面積達6,439公頃。全台山坡地超限利用面積約10,355.11公頃，且大多是應造林卻種植經濟作物或違法經營者，惟地方複查案件僅達10%，成效有限。[/nop]
山地農業面臨的挑戰
[nop]1. 山地農業經營違規超限濫墾濫建，引發許多負面的爭議
利的所趨，平地農民或企業上山違規開墾栽培農作物或濫建旅館民宿發展觀光休閒產業，超過土地環境所能乘載的限度，導致山崩土石流，嚴重影響國土安全。[/nop]
[nop]2. 山地的經營管理人力嚴重不足
林務局及水保局人力嚴重不足，且預算逐年遞減，政策業務的宣導、執行、輔導及查緝取締，力有未逮。[/nop]
[nop]3. 租地造林違約濫墾，及混農林業的問題
租地造林農民違約濫墾的問題仍相當嚴重，而且混農林業種植600株林木的成效亦不彰，嚴重影響森林水土資源的保育。[/nop]
建議對策
[nop]1. 降低山地的使用強度，落實水土保持規定
建議政府積極檢討有關山地土地的管理辦法，推動山地的土地規劃利用、社區產業發展、及自然資源經營管理工作。降低山地的使用強度，落實水土保持規定，分區規畫檢討，並輔導農民進行造林及水土保持設施。違規濫墾及違建應輔導改正及拆除，以維護國土安全。[/nop]
[nop]2. 落實林業技師及水土保持技師制度
建議政府落實林業技師及水土保持技師制度，借重林業技師及水土保持技師積極參與山地土地的造林及農業利用之規劃設計、檢驗、稽核等簽證工作，紓緩山地的經營管理人力嚴重不足的問題。[/nop]
[nop]3. 處理租地造林違約濫墾，及推行混農林業
為確保國有森林用地的所有權，宜林地應編為森林用地，由林務主管機關統一管理或監督。違約租地造林地應積極輔導收回造林，適當地區亦應研究推行混農林業。[/nop]
結語
面對山地農業山坡地超限利用的難題，混農林業的可行性見仁見智，早期學者與政府對國有林租地管理採較寬鬆的策略，惟晚近國土安全問題日趨嚴重，國有林租地違規超限墾殖的處理則趨向嚴格管理。林務機關較傾向嚴格取締，以確保國土森林環境資源的永續發展;縣市政府則傾向以溫和勸導的方式處理;鄉鎮公所則傾向放寬法令，使超限利用土地合法化。目前台灣山地農業違規超限利用山坡地的情形仍相當嚴重，政府面對農民生計與國土保安的兩難問題。如何兼顧農民生計與國土保安，是當前農政單位面臨的山地農業政策重要議題。
[nop]農業新政研討會(2015.04.25~26)
主辦單位：新境界文教基金會、台灣農業產學聯盟[/nop]
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